本文来源于公众号–中国房地产报

许各寨周围撂荒的土地

  废墟中艰难度日的村民,被困在许各寨城中村改造的“围城”中十年之久，等待着一场未知的命运。

  许各寨城中村改造项目，是唐山市路北区于“三年大变样”期间，实施7个城中村改造项目之一。为什么一个原本造福村民、改善城市面貌的项目，却命途多舛，从启动至今历经十年，村子拆了一半，回迁区却迟迟不能建成？

  带着这个疑问，记者走进唐山，走进许各寨。

  挡在城市总体规划之外的废墟村落

困在城改僵局十年之久，许各寨村被拆迁后整个村庄如同废墟

  唐山市路北区果园乡的许各寨位于西外环唐安南路旁，距离唐山火车站3.6公里，有村民821户、2800人，是一个典型以农业为生的村庄。

  一条南北朝向村路将许各寨分为东街与西街。

  村民如往常一样操持着自己的生计。东街与西街交叉口，一位东街村民卖着蔬菜瓜果；穿过东街，一位西街村民坐在小板凳上剥着玉米。而在不远处，则是大片撂荒的土地和拆迁后的废墟。

  “拆迁进行到一半，搞得村庄现在如地震遗址，400余户村民都生活在废墟之中。”一位西街村民告诉记者。

  “拆迁先从东街开始，东街的拆迁户已经住进回迁房了，剩余没有拆迁的村民不认同开发商给的安置补偿。一期回迁房剩下的都是60多平方米的小户型，也不能满足居住需求。”一位东街村民向记者诉说。

  “许各寨城改项目是三间平房置换 210 平方米楼房，宅基地以外的面积按照每亩 24 万元进行补偿。但同是果园乡的边各寨、李官屯、卫家庄的城改项目都是三间平房置换 270 平方米楼房。”上述西街村民补充说道。

  记者在许各寨村及周边其他城改村庄走访调查时确认，许各寨的回迁置换面积确实比同为果园乡的其他城改村庄置换面积少。

  “一期回迁房之前约定的是建设成 6 层和 12 层住宅，可现在却建了 6 层和 24 层住宅。”上述东街村民说。

  据记者实地调查发现，一期回迁安置房位于许各寨原村址东街头，紧挨唐安南路，总计有 10 栋楼房。1～4号楼为住宅、商业，24层高；5～10号楼为住宅，6层高，使用年限均为50年，开发商为好运公司。

  “这场拆迁搞得整个村像被空袭过，村庄生态遭到毁灭性破坏。地下饮用水源受到一定的污染，还在原村址居住的村民生活用水受到影响，基本生活质量无法保证。村民改善居住的愿望强烈 ，但二期回迁房至今杳无音讯。”许各寨一位村委委员告诉记者。

  十年城改旧事

许各寨一期回迁房

  当年，“城中村改造”在唐山市又被俗称为“平改”，即一种一二级联动“利益平衡”的房地产开发模式，“城中村改造”项目由政府主导、开发商负责一级开发的所有资金投入，政府在二级开发阶段，给予开发商优先权，以弥补在一级开发过程中的损失，保证开发商获得利润。

  “2009年年初，市政府要求区政府，在许各寨建设西部生态森林公园，建设农业园区，搞生态餐厅。一开始区政府通过招商，招来了一个公司，可是这个公司没过多久，就因为算不过来账，刚把项目开了个头，就走了。可是市委市政府交给区政府的任务得完成啊，区政府就把建设农业项目和许各寨平改挂钩，谁建农业项目，许各寨平改就让谁干。最后把好运公司（唐山市好运房地产开发有限公司）招来了”，前述接受采访的许各寨村委委员告诉记者。

  原来，在2009年年初，唐山市路北区政府为贯彻唐山市委提出建设西部生态农业旅游观光园、及市政府要求各县(市)区都要建设一个占地约 5000 亩的现代农业生态示范园区的会议精神，决定启动唐山市现代生态农业旅游观光园项目的招商引资及建设工作。

  路北区政府将项目选址确定在许各寨，流转许各寨约1000亩土地用作项目用地。2009年，唐山市国土、规划等部门对项目的用地规划及城市建设规划进行了调整，项目区域的土地性质被调整为风景旅游用地，城市规划确定为风景走廊。

  “2009年，路北区负责许各寨农业项目招商的主要领导，多次到我们公司，邀请我们参与这个项目。考虑到项目投入较大，路北区政府跟我们达成了一致，并让果园乡政府代表区政府，在2010年年初跟我们签订了合作意向书。”好运公司一位管理人员告诉记者。

  双方约定：好运公司需要在1000 亩农用地上建设农业观光项目；路北区政府负责协调有关部门，供给好运公司 123 亩建设用地，用以平衡农业项目建设资金；路北区政府给予好运公司许各寨村城中村改造项目优先权；路北区政府方负责协调办理相关手续。

  记者从好运公司了解到，2010年年初开始，好运公司开始投资农业园。同年10月，许各寨城中村改造项目曾经过唐山市市长联席会批准，好运公司与与许各寨村委会签订了平改协议。从2010年开始，好运公司在政府的主导下，开始许各寨的拆迁工作，推动平改回迁区和商品房建设的规划和土地的前期手续办理。当年完成拆迁 243户，并按年发放过渡费。

  2014年初，好运公司按照路北区政府的要求，在完成对农业观光园项目的4.5亿元的投资后，路北区政府同意好运公司启动许各寨村城中村改造项目。路北区政府要求项目要先建设回迁区，回迁区建成后，才能启动商业开发。

  2014年，经路北区政府协调，唐山市规划局出具了回迁区一期规划条件，并办理用地规划许可证及建设工程规划许可证，回迁区总占地面积 148.09 亩，总建筑面积 349731.95平方米。

  2015年10月，一期回迁房动工。2017 年 9 月，一期回迁房竣工并开始村民返迁。目前回迁住宅共分出 570套，389户村民实现回迁。

  好运公司在回迁区一期项目启动后，多次向唐山市规划局申请回迁区二期及商业地块的供地规划条件，但市规划局均以“项目地处总规之外为由”，拒绝出具项目地块的供地条件，致使项目陷于停顿。经路北区政府多次协调，市规划局给出口头承诺：在2017年底前完成新一版总规纲要的编制，并上报河北省政府后，就给项目办理规划手续。

  根据这个时间节点，2017年9月，新一轮拆迁工作在区政府的主导下，又重新启动了。新一轮拆迁历时数月，共拆迁村民247户。截至目前，许各寨拆迁的村民达到490户。

  唐山市规划局的承诺有了，企业只需要等待了。可是总规纲要的编制并没有如期完成，上报省政府的时间遥遥无期。到了2018年，随着大部制改革的推进，总规纲要的编制，陷入了停顿。而随着2018年底，国土与规划部门的合并，许各寨城改项目只能等待2020年底的多规合一完成才能重新启动了。

  “控规”与“总规”的相悖 谁之过？

许各寨村一期回迁房

  2015 年年底开始，唐山市规划局就以项目地处唐山市城市总体规划范围之外为由，不再审批二期回迁区及商业开发地块的相关手续。

  “2008 年河北省实施三年大变样期间常有‘控规’超出‘总规’的情况，当时没人把‘控规’超出‘总规’当回事儿。在当时的背景下，一期回迁房虽然超出‘总规’，唐山市规划局还是审批了，2014 年 开始执行严格，二期回迁房及商业项目不再审批。2009 年许各寨城改项目启动时唐山市规划局执行的是‘控规’，而‘控规’超过了‘总规’，项目在‘控规’之内，但不在‘总规’之内。”好运公司一位管理人员告诉记者。

  公开资料显示，“总规”是城市总体规划的简称，指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点、统筹兼顾，综合部署，确定城市的规模和发展方向。

  “总规”的目的是为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。

  而“控规”是指控制性详细规划，是城市、镇人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求，用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。

  “控规”的目的是根据城市规划的深化和管理的需要，一般应当编制控制性详细规划，以控制建设用地性质，使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。

  城市总体规划是城市空间规划的顶层设计，控规性规划的制定要以城市总体规划为依据。而土地利用总体规划规定土地如何使用，也要建立在城市总体规划基础上，唐山市城市总体规划需要上报到国务院审批。

  据记者了解，2010年，许各寨城中村改造项目曾经过唐山市市长联席会批准。2011年2月25日，唐山市规划局还给出了项目用地范围及规划设计条件，项目总用地面积696.19亩，综合容积率 2.45。

  “2019年11月，100多位村民到唐山市规划局询问二期项目何时动工，得到的回答是‘二期没在规划内’。村民质问为什么一期可以审批建设，二期却不可以，得到的回答则是‘当时政策松，现在政策严’。”前述接受采访的许各寨村委委员告诉记者。

  2017年11月，唐山市规划局出具了 A-04 南部地块共 61.97 亩的出让条件，地块已完成供地工作，好运公司已于 2018 年 6 月 21日摘得该地块。在履行规划部门的行政审批时，唐山市规划局同样以项目地处总规范围之外为由，拒绝出具用地规划手续，致使项目无法进行。

  “当时唐山市规划局按照‘控规’对项目审批，现在总规监管政策严了就把我们企业搁置了。政府招商引资时对企业的承诺不兑现，只让我们建了一期回迁房，不让建设商品房，现在把我们害得好惨。我们也想尽快开始回迁区二期建设和商业开发，可是条件不允许啊”，上述管理人员说。

  经记者核实，许各寨城改项目地块确实是处于唐山市城市建设总体规划区的边缘、在城市总体规划区之外。路北区政府在唐山市规划局启动总体规划编制调整时，曾向市规划局申请将项目地块调整至总体规划区内，市规划局根据路北区政府的申请进行了调整，待上报批准后即可完成调整。总体规划调整工作原计划 2017 年底完成，但由于规划国土部门调整，需要做多规合一的工作，进行国土空间规划。该规划没有时间表，导致项目启动时间不可预期。

  2018年4月17日，唐山市规划委员会通过了许各寨项目修建性详细规划。但唐山市规划局仍以项目在总体规划区之外为由，提出推进规划工作无据可依，至今无法付诸实施。二期回迁及商业开发地块无法启动 ，项目工程陷于停顿。

  “项目启动之初是符合控规和土地总体利用规划的。2014 年唐山市规划局批准回迁区建设已经算开了头，路北区政府愿意推动项目，但唐山市规划局不给履行规划手续，既然已经开了头，就应该把这个事情做完，不能把企业和村民扔下不管。对项目不管不顾的行为，不但会将企业逼入绝境，而且影响政府公信力，营商环境也会恶化。”上述管理人员说。

  2019年5月23日，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，意见指出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。”在2019年5月27日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，自然资源部副部长赵龙介绍了最新发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》有关情况，并答记者问。当有记者问到：“在新规划编制审批完成前，如何与现有的规划做好衔接”时，自然资源部国土空间规划局副局长张兵回答道：“在新的规划没有完成前的过渡时期内，我们要做的很重要的一项工作，是对现行的城市或者镇的总体规划和土地利用总体规划，在实施中存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理，保证营商环境有一个非常顺畅的衔接。”

  “许各寨城改项目的现状就和张兵副局长所回答的问题一致，唐山市自然资源与规划局完全可以在新的规划完成前的过渡期内，对差异图斑进行协调性、一致性处理，解决许各寨百姓的回迁难问题，建立良好的政府营商环境。许各寨城改地块在唐山市城市生长控制线内，如果政府和规划部门敢于担当，对企业和百姓负责，项目应该是能够启动的。”上述管理人员说。

  没有时间表的城改残局

  至今，许各寨村民有一少半已经住进一期回迁房，另外一多半村民还驻守在原村址，等待着有人收拾这场残局。许各寨城改项目于 2010年启动，已经历经近十年，这期间有的村民无家可居只能背井离乡，甚至客死他乡无人问津；有的村民驻守在废墟村庄中，生活质量无法保证。许各寨十年城改中到底发生过什么具体已难以得知，但曾经的家园已成废墟，回迁新房却遥遥无期。

  记者在当地数日走访中能够明显感觉到许各寨村民对提高居住质量的渴望。而深陷这场十年城改泥沼中的好运公司，更加迫切地想推动许各寨城改项目的进行。

  许各寨城改地块不在唐山市城市总体规划之内已经成为无法改变的事实，但项目启动之初，不在“总规”之内的许各寨为什么会获得审批呢？为何后来又停止审批？

  显然，相关部门在项目推进及审批的拉锯过程中，并未充分考虑过未入住回迁房的村民安置问题，导致许各寨城改项目的遗留问题至今无法出台解决方案。

  如一位拆迁户所说：“我们老百姓不懂的规划，我们只知道政府都批准了，为啥不能建了？承诺我们的2017年10月回迁二期开工日期，可是到现在还没有一点儿动静”。

  2019年12月5日、6日，中国房地产报记者就许各寨城中村改造项目存在的问题走采访了唐山市路北区人民政府及唐山市自然资源和规划局。

  “许各寨城改项目在唐山市城市总体规划用地范围之外。当时项目是唐山市政府推动的城中村改造项目，一期审批是为了支持政府工作。由于项目在城市总体规划用地之外，没法做行政许可。下一步空间规划正在编制中，可以考虑是否划入，但时间没法确定。”唐山市自然资源和规划局城市设计管理处一位王姓工作人员告诉记者。

  12月5日，记者已向唐山市路北区政府提出许各寨城中村改造项目中存在的问题，但截至发稿，暂未收到路北区政府的回复。

  责任编辑 徐妍 流程编辑：曹冉京审读：戴士潮

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