2018年启幕，地方债务风险依旧是各方关注焦点。1月4日，多家市场机构发布统计数据显示，2015年至今，我国为缓解地方还债压力，已累计发行置换债累计超过10万亿元，今年仍有约2万亿左右的额度。根据各机构预测，这部分置换债有望如约在今年年中收官，新增债券将在下半年迎来发行高峰，地方政府债务压力有望得到有效缓解。但有分析指出，随着地方债置换进入第三年，地方政府和投资人博弈加剧，今年置换工作面临诸多挑战，地方因债务压力过大而衍生的各种问题能否迎刃而解还是未知数。

尚有一成多置换额度

置换债其实就是将地方债进行置换后的债务，是地方政府在利率适度的条件下，通过借新债来还旧债，将所欠的已有债务顺利延后的一种方式。更具体地说，债务置换就是经过债权人和债务人的协商，对现有地方债务的还款期限、还款条件（利率）进行重新安排，中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君介绍，一般来说，置换后的新利率会低于旧债，还款期限也会延长，新债与旧债属于延续关系。

2014年底，我国地方政府债务的债务率为高达86%，尽管尚低于100%的警戒线，但一些地区存在债务规模较大、偿还能力下降的风险，还有些地方违法违规举债、变相举债，或者为企业举债违规提供担保承诺。国家行政学院经济学部教授冯俏彬直言，当时我国地方债务不仅数额巨大，而且存在期限错配的问题，不少地方政府发债用于建设基础设施等项目，回报期需要二三十年，但债务还款期却只有3-5年。

为化解这一风险，2015年12月，时任财政部部长楼继伟在接受全国人大常委会质询时透露，国务院决定用3年左右时间置换14.34万亿元的地方政府存量债务，目的是控制和化解地方政府债务风险。

据市场机构统计，截至2017年12月25日，当年全国各地方政府共发行1132支地方政府债券，总规模为4.36万亿元，较2016年有所下降。其中，新增债券1.58万亿元，置换债2.77万亿元，叠加2015-2016年累计8万亿元置换债规模，目前地方政府置换债发行规模已达到10.8万亿元。至于今年债务置换的余量，业内普遍预计在1.5-1.88万亿元之间，在总规模中的占比超过一成。

而中债资信则分析指出，在经历了2016年地方政府债务置换高峰期后，2017年我国地方政府债券发行规模同比减少27.92%，其中置换债发行同比大幅减少43.26%。新增债发行方面，2017年初中央安排的全年新增债规模为1.63万亿，2017年实际发行规模达1.59万亿元，同比增长了35.9%，一定程度上缓解了地方政府财政支出压力、支撑了地方基础设施建设投资。

有专家指出，地方债务置换最重要职能是将即将到期债务的还款时间延长，从而缓解地方债压力。对此，王雍君表示，在化解风险之余，置换债还能发挥其他重要效用。从债务人角度看，债务置换后，利率降低、还款时间延长，能避免出现资金链断裂；而从债权人角度看，旧债务置换为新债务后，不良资产规模压缩，也有利于整体经营。

万亿元债务利息被化解

在三年的债务置换期中，八成以上的地方政府没有形成债务风险，这已经是相当不错的成绩。冯俏彬直言。去年12月，国家审计署审计长胡泽君在全国人大常委会做报告时也披露，截至去年10月末，全国地方累计发行置换债券10.5万亿元，大大降低地方政府利息支出，化解了许多长期积压的三角债，也降低了金融系统呆坏账损失。

另据财政部初步匡算，2015-2016年地方债置换已累计为地方节约利息支出6000多亿元。有业内人士介绍，2014年前，地方政府举借的债务90%以上是通过非政府债券方式举借，平均成本在10%左右，地方为此每年需要支付较高的利息。2015年地方政府债券置换存量债务开闸后，首年发行额为3.2万亿元，2016年提升至至4.87万亿元，两年分别节省利息负担2000亿元和4000亿元。去年的政府工作报告则透露，通过扩大地方政府存量债务置换规模，去年各地方降低利息负担约4000亿元。这意味着，2015-2017年，地方债置换已累计节约利息支出约1万亿元。

有分析指出，借由置换债，地方债务风险得到一定程度化解，部分地方政府因还债及财政支出压力过大出现的违规举债等问题或随之有所好转，而且，大量发债用于建设公共设施与严控债务规模之间的矛盾可能得到缓解，中央财政拨款的压力也能够相对减轻。

冯俏彬进一步表示，在推进地方存量债务置换的同时，近些年主管部门还围绕当前地方债的整体规模情况，建立了一套完善的管理机制，债务管控模式愈发清晰。去年，PPP、高速公路专项债等地方政府专项债，以及地方政府债务终身追责制等，都让堵后门、开前门的模式加速形成。

王雍君则建议，相关部门需要继续建立财务报告制度，定期、充分地披露地方债务表。从长远的角度来说，通过地方政府债券信用等级评价机制的建立，形成由市场投资者来判断地方债是否应该发行，用市场去约束地方政府举债行为才是更为合理的举债机制，能够确保没有足够偿还能力的项目可以被市场识别出来、淘汰掉。

前途未卜的地方债

在置换债大规模发行前，大量融资平台公司曾购进一批还款期限在3-5年的债务，随着年限临近，2018年将是这轮地方债置换高峰的最后一年，也是最关键一年，王雍君告诉头条新闻记者，尽管各地置换进度不平衡、有快有慢，但鉴于财政部规划此轮地方债务置换时考虑较为周全，今年内完成预期规划，三年置换任务顺利收官应该是乐观可期的。

不过有业内人士提醒，今年地方债置换工作仍存在诸多不确定性，需要提高警惕。财新智库莫尼塔研究相关负责人就表示，近期地方债置换的博弈难度开始加大，由于地方债置换已经走过近三年，开始涉及到城投债（主要用于城市基础设施投资）等债券类存量债务的置换，不同于贷款类债务，城投债该以何种公允价格进行置换，需要涉及地方政府和投资人之间繁复的利益平衡，具体置换可能面临阻力。此外，随着债市大幅调整，去年底以来地方债发行的票面利率明显攀升，目前已经超过3.5%，利息节约空间压缩，直接导致了地方政府推进置换的积极性有所下降，而银行在负债成本高企的情况下，承接地方债的热情或也不及此前。

王雍君也直言，债务置换本质上是发新债还旧债，将债务压力推延到未来，而不是从根本上解决问题，有不少地区在存量债务置换后，还出现了债务规模高于以往的情况，也就给今后的地方债监管留下了不确定因素，万不可掉以轻心。而在冯俏彬看来，在地方存量债务顺利置换的过程中，各地新增债务还在不断增加，且违规举债花样不断翻新，旧问题才解决，新烦恼就出现，地方债务管控仍难言轻松。

头条新闻记者 蒋梦惟张畅